Когда режим Александра Лукашенко неожиданно для него самого дал трещину после начала массовых протестов, Россия оказалась его единственным спасением. Владимир Путин, казалось бы, получил шанс додавить неуступчивого партнера, на которого Россия за 25 лет потратила до $120 млрд, но не получила взамен ни одного шага по реальной интеграции двух стран. Но даже сейчас у союзного государства России и Белоруссии, которое уже 20 лет остается бумажным образованием с бюджетом российского райцентра, почти нет шансов на успех. 

Воображаемое государство

Формально союзное государство России и Белоруссии существует с 8 декабря 1999 года. Тогда о его создании — на основе более старых документов об образовании «сообщества» и «союза» — договорились Александр Лукашенко и Борис Ельцин, которому оставалось три недели на посту президента России.

Страны-участницы союзного государства должны сохранить суверенитет, но могут делегировать отдельные полномочия «наднациональным органам», расплывчато говорилось в документе. Помимо идеологических целей с громкими формулировками, в нем перечислялось и несколько практических: создание единого экономического пространства, согласованной внешней и социальной политики, единой правовой системы. Планировали даже рассмотреть вопрос о единой конституции — «по мере становления государства». Все это так и осталось на бумаге.

Самая наглядная иллюстрация процесса — вопрос о единой валюте. Ее создание оговорили в договоре все в том же 1999 году, но за 20 лет так и не смогли договориться, кто и где будет ее эмитировать — все до сих пор ограничивается заявлениями то одной, то другой стороны о том, что они «не против». «Страны подписали соглашение о введении единой валюты с 2008 года. В 2002-м образовали рабочую группу по созданию эмиссионного центра. Годом позже подписали план действий по введению единой валюты и не выполнили его. В 2009-м согласовали еще один план с таким же названием, который постигла та же судьба», — пишет белорусский политолог Артем Шрайбман, который называет вопрос валюты «слепком» всей «истории про интеграцию». Даже сейчас, в начале сентября, федеральные чиновники экономического блока говорили The Bell, что единая валюта не обсуждается всерьез и сейчас.

У союзного государства есть официальный аппарат управления. Основной орган — высший госсовет, которым по очереди управляют президенты России и Белоруссии. Его рабочий аппарат называется постоянным комитетом. С 2000 года, после отставки Бориса Ельцина, пост главы госсовета занимает Лукашенко. Глава следующего по «старшинству» органа, парламентского собрания, — спикер нижней палаты российского парламента Вячеслав Володин. Также есть совет министров, который по должности возглавляет российский премьер. Но это де-юре. Де-факто все серьезные решения принимают не эти органы, а премьеры или президенты на личных встречах.

Повседневными делами администрирования несуществующего государства занимается Постоянный комитет под руководством государственного секретаря. Первым, с 2000 года, эту должность занимал знаменитый бывший управделами Кремля Павел Бородин, а с 2011 года — выходец из КГБ, бывший полпред Владимира Путина в Южном и Приволжском федеральных округах Григорий Рапота. 

Одна из задач высшего госсовета — утверждение бюджета союзного государства, который финансируется за счет долевых взносов России и Белоруссии. Этот бюджет более чем скромен (около 5 млрд рублей на 2020 год) и не меняется уже больше 10 лет. Это гораздо меньше бюджета любого российского региона), говорил госсекретарь союзного государства Григорий Рапота и признавал, что это несопоставимо даже с бюджетом городов-миллионников.

Конечно, рамками союзного государства финансовая помощь России Белоруссии не ограничивается. За 25 лет Россия потратила чуть меньше $120 млрд в ценах 2019 года на поддержку режима Лукашенко, посчитали «Открытые медиа». В эту сумму входят и списанные еще во время первого срока Лукашенко кредиты Белоруссии, и скидки на российские энергоносители, и потери из-за контрабанды в Россию. В понедельник к этой сумме добавилось еще $1,5 млрд: такой кредит Путин пообещал Лукашенко, которому в августе пришлось потратить почти такую же сумму на поддержание курса падающей из-за политического кризиса национальной валюты.

Едва ли настоящая интеграция сможет превратить Россию из донора в бенефициара с точки зрения экономики, говорили в декабре 2019 года опрошенные The Bell эксперты. В теории объединение любых стран ведет к снижению издержек, но когда они настолько различаются по размеру, как Россия и Белоруссия, этот принцип не работает. Спонсорами объединения неизбежно будут российские налогоплательщики, отмечал тогда директор аналитического департамента компании «Локо-инвест», а сейчас директор департамента денежно-кредитной политики ЦБ Кирилл Тремасов.

Что же вообще удалось союзному государству за 20 лет? Единственное реально заметное людям изменение — открытые границы, которые были установлены еще в 1995 году. Госсекретарь Григорий Рапота называл одним из главных достижений союзного государства то, что россияне и белорусы могут свободно ездить между двумя странами и выбирать в них место жительства, работы или учебы, а также взаимное «признание» пенсий.

В качестве еще одного примера удачного совместного социального проекта он называл программу «социальная адаптация» для «совершенствования пенитенциарных служб» союзного государства и улучшения условий в колониях для несовершеннолетних. Даже для структуры с бюджетом в 5 млрд рублей это немного.

Заместитель главного редактора Carnegie.ru Максим Саморуков вспоминает еще два достижения. Первое — переход «Белтрансгаза», управляющего белорусским участком газопровода Ямал—Европа, под полный контроль «Газпрома». Процесс занял много лет, за компанию пришлось заплатить около $5 млрд, зато у Минска сильно убавилось возможностей торговаться с Россией по тарифам на транзит российского газа в Европу. Второе — вступление Белоруссии в Евразийский экономический союз (ЕАЭС) с его едиными импортными тарифами и наднациональными органами, где Россия пользуется определяющим влиянием. Впрочем, его реальная эффективность оставляет желать лучшего: правила часто игнорируются, сроки — передвигаются, обещания — забываются, пишет Саморуков.

«Понуждение к интеграции»

В 2018 году страны решили предпринять еще один серьезный подход к снаряду. Владимир Путин как раз заступал на свой четвертый президентский срок, который тогда еще считался последним, — а интеграция с Белоруссией всегда рассматривалась как возможность начать отсчет сроков президента уже нового государства заново.

Страны договорились создать специальную рабочую группу. С российской стороны ее возглавил на тот момент министр экономического развития Максим Орешкин, с белорусской — министр экономики Дмитрий Крутой. «Ее название стало определенным мемом, особенно в органах власти. <...> Нашу группу так и называют — Орешкин-Крутой», — говорил российский министр, которого незадолго до этого Bloomberg называл «новым фаворитом Путина». Программа переговоров была упакована в 31 «дорожную карту», каждая из которых описывала план интеграции определенной области экономики. «Принцип “две суверенные страны — одна экономика”», — объяснял Орешкин.

Официальные тексты карт «Орешкина-Крутого» никогда не публиковались. На вопросы о деталях в белорусском правительстве отвечали: эти документы — для внутреннего пользования. Открыто обсуждались только частные, хотя и крайне болезненные вопросы вроде компенсации за налоговый маневр в нефтяной отрасли, из-за которого Белоруссия лишалась скидок на российскую нефть. Такой стиль обсуждения возмущал белорусскую оппозицию, которая опасалась фактической потери суверенитета страны, — и власть, которая разделяла эти опасения, протесты по этому поводу не разгоняла. В целом в Белоруссии идея глубокой интеграции с Россией непопулярна: за нее выступают всего 1,4% (по данным независимых исследователей) и 7,7% (по данным официального Института социологии Национальной академии наук Белоруссии).

Хотя содержание карт — загадка, отдельные предложения все же попадали в СМИ. Как писал «Коммерсант», они предполагали частичное объединение экономических систем к 2021 году на уровне ЕС. Конкретики, по данным издания, было немного, но те шаги, которые оно описывало, выглядели достаточно серьезно:

• единая таможенная политика, вплоть до совместных таможенных рейдов;
• единый регулятор рынков нефти, газа и электроэнергии;
• ЦБ России и Нацбанк Белоруссии должны работать по единым принципам банковского и финансового надзора;
• единый доступ к госзакупкам и унификация хозяйственного законодательства;
• взаимная отмена роуминга.

Но снять проклятие интеграции с помощью дорожных карт не удалось. О них много говорили, но никаких изменений в экономических отношениях двух стран, даже близких к описанным  «Коммерсантом», пока не произошло. Около 20 карт из 31 согласовали премьеры, а вопросы, по которым не смогли договориться, отдали на обсуждение лично Путину и Лукашенко. В несогласованной части оказалось все самое главное — «нефть, газ и налоги», говорил «Коммерсанту» источник в российском правительстве.

Встречу лидеров для обсуждения главных вопросов в декабре 2019 года приурочили к 20-летию союзного государства. Переговоры шли больше пяти часов, но конкретных заявлений по итогам не последовало — а неконкретные делали не сами участники, а Максим Орешкин. Позиции по вопросам нефти и газа «сильно сближены», уверял он, — но это казалось сильным преувеличением: на тот момент Россия и Белоруссия находились в стадии острого конфликта из-за налогового маневра. Лукашенко хотел и дальше покупать нефть по внутрироссийским ценам, Россия — продавать ее только по мировым (в деталях суть этого конфликта мы объясняли здесь). После серии эмоциональных жестов — Россия на несколько дней прекращала поставки нефти Белоруссии, Лукашенко требовал найти нового поставщика сырья и начинал демонстративные закупки нефти в Норвегии — стороны договорились, причем Минск получил даже более выгодные условия, чем запрашивал.

Одновременно Лукашенко жаловался на «понуждение к интеграции» со стороны России, утверждал, что из-за новых условий сотрудничества Белоруссия постоянно «что-то теряет в экономике», и в своем стиле, «по-крестьянски», задавался вопросом: «На хрена нам такой союз?» Эта риторика сохранилась вплоть до выборов 9 августа. За несколько дней до них в интервью украинскому журналисту Дмитрию Гордону Лукашенко гордо заявлял: «заведующим складом», то есть исполнителем формальной роли, в союзе двух стран он быть не намерен. 

Александр Лукашенко

Президент Белоруссии

В Белоруссии это [интеграцию] уже не воспримут, народ перезрел. Это надо было 25 лет назад делать — сейчас нет.

Чуть раньше, летом того же 2019-го, Орешкин признавал, что ряд нерешенных вопросов носит «принципиальный характер» и это может «законсервировать» или «развернуть назад» процесс интеграции. Удивительно, но главным камнем преткновения оказались даже не газ или нефть, а вопрос создания наднациональных органов, писал РБК со ссылкой на источники, знакомые с ходом переговоров. Политолог Шрайбман называет эту ситуацию патовой: «Белоруссия хочет равного голоса, чтобы не потерять суверенитет. Россия не может дать маленькой и не самой предсказуемой соседке право вето в важных сферах своей экономики».

Несмотря на резкое ослабление позиций Лукашенко, сейчас дорожные карты и идея построения союзного государства отошли на второй план — до мирных времен, считает собеседник The Bell, знакомый с нюансами российско-белорусских переговоров. В целом подход России к вопросу интеграции до начала протестов он называет «прагматическим»: «было стремление наконец понять, какие практические выгоды Россия может получить в обмен на всевозможные льготы и субсидии». Но четкого понимания не появилось, признает он.

Что дальше

В течение всех 20 лет «строительства» союзного государства кризисы между Россией и Белоруссией случались в среднем каждые два-три года. Каждый раз после них казалось, что пространство для маневра у Лукашенко становится все меньше и меньше — и таким узким, как сейчас, оно не было никогда.

Тем не менее форсировать интеграцию России сейчас невыгодно, считает Саморуков из Carnegie: это может и мобилизовать протестующих белорусов, и разозлить Запад. По его мнению, более реалистичный сценарий — поддержать Лукашенко сейчас, выждать, а в перспективе сделать так, чтобы он стал не единственной опорой российского влияния в Белоруссии. Заявленная им конституционная реформа тут как нельзя кстати — не случайно Путин назвал ее «логичным, своевременным и целесообразным» решением. Кремль продолжит поддерживать Лукашенко, одновременно подталкивая его к шагам по передаче власти в будущем, подтверждал эту точку зрения Bloomberg со ссылкой на пять источников, близких к Кремлю.

В идеале Белоруссия могла бы стать чем-то вроде «Абхазии на стероидах», подытоживает Саморуков: протесты бывают через день, президенты меняются — зато внешняя и оборонная политика управляется из Москвы.